未批先建項目想補辦環(huán)評須先接受處罰

《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條規定，建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開(kāi)工建設。違反這一條規定的行為，就是俗稱(chēng)的“未批先建”。對于“未批先建”的建設項目，建設單位主動(dòng)報批，申請補辦環(huán)評審批手續，生態(tài)環(huán)境部門(mén)是否必須以行政處罰為前置條件？
環(huán)評審批首先要遵守行政許可法的規定
環(huán)評審批，作為一項行政許可行為，首先要遵守《中華人民共和國行政許可法》的各項規定。
《行政許可法》第十六條規定，行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實(shí)施該行政許可作出具體規定。地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實(shí)施該行政許可作出具體規定。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實(shí)施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實(shí)施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。第十七條又規定，除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。
按照《行政許可法》的規定，法規、規章才有權在上位法規定的許可事項范圍內作出實(shí)施的具體規定，其他文件包括規范性文件均不得設定或增加，如有設定或增加，則與《行政許可法》的規定相悖，肯定無(wú)效?！缎姓S可法》第三十一條還進(jìn)一步明確規定，行政機關(guān)不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。
生態(tài)環(huán)境法律法規也未規定前置條件
具體就生態(tài)環(huán)境而言，作為環(huán)評領(lǐng)域的許可法律，無(wú)論是2003年9月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，還是2016年、2018年的兩次修正，均未規定存在“未批先建”違法行為的建設項目環(huán)評受理、審批要以行政處罰作為前置條件。
如第十三屆全國人大常委會(huì )第七次會(huì )議修正的《環(huán)境影響評價(jià)法》第十七條第一款規定，建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)應當包括下列內容：（一）建設項目概況；（二）建設項目周?chē)h(huán)境現狀；（三）建設項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預測和評估；（四）建設項目環(huán)境保護措施及其技術(shù)、經(jīng)濟論證；（五）建設項目對環(huán)境影響的經(jīng)濟損益分析；（六）對建設項目實(shí)施環(huán)境監測的建議；（七）環(huán)境影響評價(jià)的結論。
《建設項目環(huán)境保護管理條例（2017修訂）》對環(huán)評不予批準的事項進(jìn)行了明確規定。該條例第十一條規定，建設項目有下列情形之一的，環(huán)境保護行政主管部門(mén)應當對環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表作出不予批準的決定：（一）建設項目類(lèi)型及其選址、布局、規模等不符合環(huán)境保護法律法規和相關(guān)法定規劃；（二）所在區域環(huán)境質(zhì)量未達到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標準，且建設項目擬采取的措施不能滿(mǎn)足區域環(huán)境質(zhì)量改善目標管理要求；（三）建設項目采取的污染防治措施無(wú)法確保污染物排放達到國家和地方排放標準，或者未采取必要措施預防和控制生態(tài)破壞；（四）改建、擴建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；（五）建設項目的環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的基礎資料數據明顯不實(shí)，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價(jià)結論不明確、不合理。
從以上規定來(lái)看，上報的建設項目環(huán)境影響報告書(shū)，以及不予批準的情形，均未將違法行為行政處罰作為受理和審批的前置條件要求。
生態(tài)環(huán)境文件的自我修正
原環(huán)境保護部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強環(huán)境影響評價(jià)違法項目責任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號）規定：“一、各級環(huán)境保護部門(mén)應當嚴格依法對存在‘未批先建’…等環(huán)評違法行為的建設項目實(shí)施行政處罰。…在責任追究完成前，各級環(huán)境保護部門(mén)不得通過(guò)其環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護驗收。…三、對于未依法實(shí)施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護驗收申請。…”該文件的精神，申言之，對“未批先建”違法行為未經(jīng)行政處罰并整改到位的，生態(tài)環(huán)境部門(mén)一律不受理建設單位的環(huán)評文件，更遑論通過(guò)環(huán)評審批了。
2018年，原環(huán)境保護部辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于加強“未批先建”建設項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號），規定：“三、環(huán)保部門(mén)應當按照本通知第一條、第二條規定對‘未批先建’等違法行為作出處罰，建設單位主動(dòng)報批環(huán)境影響報告書(shū)（表）的，有審批權的環(huán)保部門(mén)應當受理，并根據技術(shù)評估和審查結論分別作出相應處理：（一）對符合環(huán)境影響評價(jià)審批要求的，依法作出批準決定，并出具審批文件。（二）對存在《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門(mén)依法不予批準該項目環(huán)境影響報告書(shū)（表），并可以依法責令恢復原狀。…”從以上兩文件的不同表述可以看出，環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號文件實(shí)際對環(huán)辦函〔2015〕389號文件規定的內容進(jìn)行了修正，未再強調對“未批先建”的違法建設項目要以先行政處罰才能受理環(huán)評文件的前置條件。
總之，行政許可（環(huán)評審批）和行政處罰作為不同性質(zhì)的行政行為，要區分開(kāi)來(lái)，不能將兩者混為一談。生態(tài)環(huán)境部門(mén)要依法行政，對符合規定條件的“未批先建”違法建設項目要依法受理、審批，不得擅自、額外增設條件。
來(lái)源：環(huán)評愛(ài)好者